摘要：新《消防法》自2009年5月1日實(shí)施以來，對(duì)推動(dòng)消防工作和改進(jìn)消防執(zhí)法起到了巨大作用，針對(duì)《消防法》行政處罰實(shí)施主體、行政處罰相對(duì)人在法理上的不夠明確等情況，本文對(duì)新《消防法》在行政處罰中存在的法理缺陷提出了改進(jìn)機(jī)制以及新的消防行政理念。

?關(guān)鍵詞：消防法行政處罰 法理缺陷

消防行政處罰是公安消防部門的一項(xiàng)重要工作。消防行政處罰實(shí)施水平的高低不僅直接影響到消防法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，更重要的是影響到全社會(huì)整體消防安全的狀況。我國消防法律已日臻完善，消防行政處罰的合理化狀況有了很大的改善，依法辦事的法律意識(shí)有了明顯的增強(qiáng)，消防行政處罰執(zhí)法水平有了很大的提高。但由于消防行政處罰執(zhí)法范圍廣，涉及面大，執(zhí)法活動(dòng)難度較大。1行政處罰概述

行政處罰是指特定的行政主體依法對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人（即公民、法人或其他組織）所給予的行政制裁①。一般認(rèn)為，行政處罰的法律特征具有如下幾個(gè)方面：

?1.1行政處罰由特定的行政主體作出

這就是說，行政處罰是由行政主體作出的一種行為，而不是行政相對(duì)人的行為。行政處罰權(quán)只歸屬于行政主體一方，任何行政相對(duì)人都不擁有行政處罰權(quán)。但也不是任何行政主體均有行政處罰權(quán)，只有經(jīng)法律法規(guī)明文規(guī)定擁有行政處罰權(quán)的行政主體才能在其權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。

1.1.1行政處罰是行政主體針對(duì)行政相對(duì)人做出的

行政處罰是行政主體針對(duì)違反行政管理秩序的相對(duì)人的一種處罰，而不是行政主體對(duì)行政主體，或行政主體對(duì)行政人的一種處罰。從這種意義上說，行政處罰是違反行政管理秩序的相對(duì)人的一種法律責(zé)任，而不是行政主體的法律責(zé)任。

1.1.2行政處罰是對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪行為的制裁

這是說：首先，行政處罰是行政主體對(duì)違反行政管理秩序行為的制裁，而不是對(duì)違反其他法律秩序行為的制裁，這使做為行政制裁的行政處罰與民事制裁相區(qū)別；其次，行政處罰所制裁的違反行政管理秩序的行為必須是尚未構(gòu)成犯罪的行為，如果違反行政管理秩序的行為已經(jīng)上升為犯罪，那就不再是行政處罰而是刑事制裁的問題了。

行政處罰具有一定的懲罰性，這一特點(diǎn)使其同行政強(qiáng)制措施相區(qū)別：行政處罰的實(shí)施具有懲戒的目的，而行政強(qiáng)制措施的實(shí)施目的則帶有義務(wù)性質(zhì)。

學(xué)術(shù)界認(rèn)為，行政主體在實(shí)施行政處罰的過程中應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：

1.2行政處罰法定原則

在我國的行政處罰法第3條中規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤]有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！睉?yīng)當(dāng)說，這是對(duì)行政處罰法定原則最為直接的法律明文規(guī)定。依據(jù)這一規(guī)定，行政處罰的實(shí)施主體及其職權(quán)是法定的，以及必須由法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定；行政處罰的種類是法定的必須由法律和法規(guī)規(guī)定；行政處罰的依據(jù)是法定的。

處罰法定原則是行政合法原則在行政處罰領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，是現(xiàn)代法治社會(huì)建設(shè)的必然要求。行政法定原則要求行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，必須有法定的職權(quán)。這一原則反映在行政處罰領(lǐng)域之中便是處罰法定原則，即要求行政主體在對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)遵守法定程序，以切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法利益。

1.2.1處罰公正、公開原則

行政處罰法第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的一句。”

由此可見，公正原則包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：首先，實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，堅(jiān)持實(shí)事求是；其次，在實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到“過罰相當(dāng)”，即決定行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。第二，公正原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！肮弊鳛樾姓?zhí)法的最高理念，既包括實(shí)體的公正，也包括程序的公正，是依法行政在行政處罰領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

公開原則則意味著行政處罰的一句及處罰的有關(guān)內(nèi)容必須公開。

1.2.2相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利保障原則

我國行政處罰法第6條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。”這一規(guī)定賦予了被處罰人對(duì)行政主體實(shí)施的行政處罰，擁有獲得救濟(jì)的權(quán)利，包括陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)和獲得行政賠償權(quán)等。

1.2.3法律責(zé)任不能替代原則

即公民、法人或其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對(duì)他人造成損害的，還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替民事責(zé)任和刑事處罰。

2《消防法》行政處罰機(jī)制概述

有關(guān)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)限主要規(guī)定于《中華人民共和國消防法》之中。上一版的《消防法》是于1998年4月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過，自1998年9月1日起實(shí)施的。該法第二條規(guī)定：“”第四十三條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位違反本法的規(guī)定，未履行消防安全職責(zé)的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分或者處警告?！?；“營業(yè)性場所有下列行為之一的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，可以并處罰款，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處罰款：

2.1對(duì)火災(zāi)隱患不及時(shí)消除。

2.1.1不按照國家有關(guān)規(guī)定，配置消防設(shè)施和器。

2.1.2不能保障疏散通道、安全出口暢通的。

在設(shè)有車間或者倉庫的建筑物內(nèi)設(shè)置員工集體宿舍的，依照第二款的規(guī)定處罰。

”這一規(guī)定對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的行政處罰作出了初步規(guī)定。

新的《中華人民共和國消防法》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議于2008年10月28日修訂通過，于2009年5月1日起施行。新《消防法》將行政處罰具體內(nèi)容規(guī)定在第六章法律責(zé)任之中，如該法在第五十八條中規(guī)定：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，責(zé)令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬元以上三十萬元以下罰款：

2.2依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核的建設(shè)工程，未經(jīng)依法審核或者審核不合格，擅自施工。

2.2.1消防設(shè)計(jì)經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法抽查不合格，不停止施工的。

2.2.2依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防驗(yàn)收的建設(shè)工程，未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格，擅自投入使用的。

2.2.3建設(shè)工程投入使用后經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法抽查不合格，不停止使用的。2.2.4公眾聚集場所未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求，擅自投入使用、營業(yè)的。

建設(shè)單位未依照本法規(guī)定將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案，或者在竣工后未依照本法規(guī)定報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案的，責(zé)令限期改正，處五千元以下罰款?！?/p>

對(duì)于行政處罰實(shí)施主體問題，新《消防法》在第七十條當(dāng)中規(guī)定：“本法規(guī)定的行政處罰，除本法另有規(guī)定的外，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定；其中拘留處罰由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定。”由此表明，消防法所確認(rèn)的行政處罰實(shí)施主體主要是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，對(duì)于有關(guān)限制人身權(quán)利的處罰則由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施。此外，新《消防法》第70條第五款規(guī)定：“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提出意見，并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請本級(jí)人民政府依法決定。本級(jí)人民政府組織公安機(jī)關(guān)等部門實(shí)施。”

新《消防法》的上述規(guī)定以明確了人民政府，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)以及公安消防機(jī)關(guān)相互之間的職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，即分別是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰，拘留處罰以及其他行政處罰。

3《消防法》行政處罰機(jī)制所存在的缺陷

雖然2008年剛剛修訂的《消防法》對(duì)于消防領(lǐng)域的行政處罰做出了較為明確的規(guī)定，在一些方面的規(guī)定依然并不完善，主要體現(xiàn)在以下另個(gè)方面：

3.1行政處罰實(shí)施主體職權(quán)界限上的爭議

對(duì)于《消防法》領(lǐng)域的行政處罰主體，學(xué)術(shù)界一直有較大爭議。這一爭議主要集中在原先《消防法》第51條，也就是新《消防法》第70條第五款的規(guī)定：“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提出意見，并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請本級(jí)人民政府依法決定。本級(jí)人民政府組織公安機(jī)關(guān)等部門實(shí)施?！?/p>

既然《消防法》所確定的行政處罰主體包括公安消防機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及當(dāng)?shù)厝嗣裾?那么三者的權(quán)力范圍如何界定？三者的關(guān)系如何劃分？權(quán)力主體的職責(zé)界定關(guān)系著處罰程序的執(zhí)行和法律責(zé)任的承擔(dān)，從這個(gè)角度來說，這是法律首先應(yīng)予以明確的問題。但是，《消防法》的規(guī)定明顯過于籠統(tǒng)。

對(duì)此，學(xué)術(shù)界存在較大爭議。有學(xué)者主張，《消防法》領(lǐng)域的行政處罰主體包括公安消防機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)以及人民政府；而有的學(xué)者認(rèn)為上述觀點(diǎn)過于寬泛，應(yīng)當(dāng)予以必要的限制，他們認(rèn)為實(shí)施主體包括公安消防機(jī)構(gòu)及公安機(jī)關(guān)，而并不包括人民政府。這一爭論牽涉到相關(guān)主體的權(quán)限問題，也即新《消防法》第70條的規(guī)定過于模糊而不具體，以至于在學(xué)理與實(shí)踐中遇到較大分歧。

例如2010年8月5日，新昌縣消防大隊(duì)處理的浙江恒通機(jī)械有限公司未進(jìn)行消防設(shè)計(jì)備案處罰一案，該公司為新昌最大的機(jī)械零件生產(chǎn)公司，與新昌其他的一些機(jī)械加工單位都有著密切的合作關(guān)系，大隊(duì)在處理浙江恒通機(jī)械有限公司未進(jìn)行消防設(shè)計(jì)備案時(shí)，就遇到了如果對(duì)該公司進(jìn)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，那就會(huì)對(duì)新昌的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活產(chǎn)生較大的影響，但是該單位的處罰是由消防大隊(duì)進(jìn)行處理，而如果要進(jìn)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)必須要由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提出意見，并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請本級(jí)人民政府依法決定，本級(jí)人民政府組織公安機(jī)關(guān)等部門實(shí)施。

如前所述，行政法定原則貫穿于行政法運(yùn)行始終，它要求行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)，必須要有法定授權(quán)。具體到行政處罰領(lǐng)域，行政處罰的實(shí)施主體在做出行政處罰決定時(shí)，必須由相關(guān)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)主體及權(quán)限做出具體規(guī)定，以防止行政主體對(duì)行政權(quán)的濫用。而我國《消防法》對(duì)于消防領(lǐng)域行政處罰權(quán)限的規(guī)定過于模糊，不僅導(dǎo)致學(xué)術(shù)界對(duì)這一問題的爭議較大，而且使得消防行政處罰在具體運(yùn)行中出現(xiàn)了很多問題。由此可見，這一規(guī)定弊端較多。

3.2行政處罰的相對(duì)人不明確

新《消防法》的第70條規(guī)定：“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提出意見，并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請本級(jí)人民政府依法決定。本級(jí)人民政府組織公安機(jī)關(guān)等部門實(shí)施。”對(duì)于何為“對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大”的情形，法律當(dāng)中并沒有明確規(guī)定。

重大的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定需“由公安消防機(jī)構(gòu)報(bào)請當(dāng)?shù)厝嗣裾婪Q定”，那么何謂“重大的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”呢？換句話說,重大停產(chǎn)停業(yè)的處罰對(duì)象如何界定呢?對(duì)此，《消防法》規(guī)定太過原則—凡是“對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的”責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，都應(yīng)當(dāng)作出重大的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定。但問題在于，這個(gè)“影響較大”的程度如何把握？

例如2012年1月18日新昌縣消防大隊(duì)處理的新昌縣城關(guān)佛城大酒店未經(jīng)消防安全檢查擅自投入使用、營業(yè)一案，該大酒店位于新昌縣大佛寺風(fēng)景區(qū)內(nèi)，是唯一的一家酒店，如果關(guān)閉對(duì)新昌的經(jīng)濟(jì)影響較小，但會(huì)對(duì)前來的游客產(chǎn)生較大的影響，因此“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提出意見，并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請本級(jí)人民政府依法決定。本級(jí)人民政府組織公安機(jī)關(guān)等部門實(shí)施”中的，這個(gè)“影響較大”的程度如何把握法律中沒有明確規(guī)定。

舊《消防法》的相關(guān)規(guī)定也有這樣的問題，而《消防法》的修訂未能對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行解決。這樣的規(guī)定“會(huì)使得決定主體的自由裁量權(quán)過大，實(shí)踐中會(huì)助長‘人情決斷’這樣的暗箱操作?！睆姆ɡ砩隙裕@一規(guī)定也出現(xiàn)了規(guī)定不明的缺陷，違背了行政處罰法定原則的要求?！皩?duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大”之語本身就具有模糊性和不確定性。新《消防法》在行政相對(duì)人規(guī)定上的不明確性，無疑給相關(guān)部門行使行政處罰權(quán)增加了不小難度，在事實(shí)上加大了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過度膨脹的可能性，對(duì)于消防法治的發(fā)展極為不利。

因此在今后應(yīng)當(dāng)對(duì)此做出明確的規(guī)定，以對(duì)消防領(lǐng)域行政處罰對(duì)象做出必要的限制，防止行政主體在實(shí)施行政處罰濫用自由裁量權(quán)。

正如有的學(xué)者指出的那樣：“無固定內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)和一般性條款勢必導(dǎo)致行政自由裁量向‘目的性或政策導(dǎo)向’轉(zhuǎn)變。自由裁量權(quán)的“自由”是指，執(zhí)法部門可以針對(duì)具體情況做出具體處罰，避免在遇到問題時(shí)搞機(jī)械化的“一刀切”，損害受罰者的權(quán)利。不過，如果“自由”由執(zhí)法部門完全掌握，把本該酌情處理的“裁量權(quán)”，變成方便一己私利而為的“自由權(quán)”，則自由裁量權(quán)也就失去了意義。

由此可見，如上討論的問題可歸結(jié)為如下兩點(diǎn)：第一，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)是否有權(quán)對(duì)違反《消防法》的行為行使行政處罰權(quán)—即法律究竟將行政處罰權(quán)賦予了哪個(gè)主體？第二，《消防法》規(guī)定，“停產(chǎn)停業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，當(dāng)?shù)毓蚕啦块T，要報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)”，也就是說所謂“影響較大”的消防行政處罰的決定主體是特殊的，而這種特殊性往往導(dǎo)致實(shí)踐結(jié)果的巨大差異，由此提出的問題便是—如何界定“影響較大”？因此，如下對(duì)完善機(jī)制的討論將從這兩個(gè)方面進(jìn)行。

???4機(jī)制的完善

對(duì)于我國消防行政處罰機(jī)制所存在的問題，筆者認(rèn)為可以從以下角度對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)：

4.1進(jìn)一步明確各行政處罰實(shí)施主體的權(quán)限

行政權(quán)力的法制屬性表明，行政權(quán)力來源于法律的授予，行政機(jī)關(guān)沒有自己固有的權(quán)力，這種被授予的權(quán)力受到法律的制約。因此，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的權(quán)限做出明確的規(guī)定。而如前文所述，我國的《消防法》在對(duì)行政主體的處罰權(quán)限規(guī)定得十分不明確，極有可能導(dǎo)致行政處罰權(quán)的濫用，不利于消防法制的建設(shè)。筆者認(rèn)為，在今后的修改過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)以及人民政府所各自擁有的處罰權(quán)限進(jìn)行明確劃分，以有利于行政處罰權(quán)的正確實(shí)施。

筆者認(rèn)為，在今后對(duì)《消防法》的修改過程中，應(yīng)該采取明確的“三元論”模式—公安消防機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)厝嗣裾诜墒跈?quán)的范圍內(nèi)都有權(quán)決定對(duì)違反《消防法》的行為進(jìn)行處罰。由此，筆者認(rèn)為具體的權(quán)力分配模式應(yīng)該按如下模式構(gòu)建：原則上，對(duì)于一般違反消防法的行為，應(yīng)該賦予公安消防機(jī)構(gòu)以行政處罰決定權(quán)；對(duì)于違反消防法需要給予拘留處罰的行為，由公安機(jī)關(guān)直接以自己的名義作出處罰；對(duì)違反消防法需要給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰，且停產(chǎn)停業(yè)有可能對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)生活造成較大影響的行為，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府行使行政處罰決定權(quán)。很明顯，由作為公安機(jī)關(guān)職能機(jī)構(gòu)的公安消防機(jī)關(guān)實(shí)施具體的消防監(jiān)管工作，是一種最為有效和經(jīng)濟(jì)的立法選擇，而授權(quán)公安機(jī)關(guān)對(duì)違反消防法的行為作出拘留決定，則體現(xiàn)了法律慎用限制人身自由行政處罰措施的立法意圖。

既然法律已經(jīng)明確，重大的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰決定由公安消防機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，那么不妨進(jìn)一步明確將那些針對(duì)違反消防法行為的一般行政處罰決定的執(zhí)行權(quán)也賦予公安消防機(jī)構(gòu)—即除了那些具有人身限制性的行政處罰執(zhí)行權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使外，其他的執(zhí)行權(quán)都應(yīng)專屬于公安消防機(jī)構(gòu)。這樣不僅可以從制度上避免公安消防機(jī)構(gòu)陷于“只決不執(zhí)”的尷尬局面，而且更有利于熟悉情況的消防機(jī)構(gòu)抓緊時(shí)機(jī)將火險(xiǎn)隱患“扼殺在搖籃之中”。

4.2進(jìn)一步明確行政處罰的相對(duì)人范圍

在我國新《消防法》第70條對(duì)于“對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大”的程度并沒有明確的規(guī)定，而這一點(diǎn)對(duì)于處罰權(quán)行使以及行政主體的確定有著重要意義。因此，《消防法》的這一缺陷使得消防行政處罰的現(xiàn)實(shí)操作性大大降低。對(duì)此，筆者認(rèn)為，對(duì)行政處罰相對(duì)人范圍的明確，關(guān)鍵在于應(yīng)當(dāng)對(duì)“影響程度”進(jìn)行明確的界定，這也是行政法治化的要求。

針對(duì)違反消防法的行為，有權(quán)責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)的行政主體包括當(dāng)?shù)厝嗣裾?而政府行使該項(xiàng)權(quán)力的前提是這種責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰對(duì)“當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大”，即所謂“重大的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”。但法律并沒有確定一個(gè)具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)來明確“重大”，正因?yàn)榉梢?guī)定的模糊性使得實(shí)踐中出現(xiàn)了緊急險(xiǎn)情得不到公安消防機(jī)構(gòu)及時(shí)處理的情況。比如，“2?15”吉林特大火災(zāi)的調(diào)查表明，正是因?yàn)橹邪偕虖B屬于當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)，經(jīng)營規(guī)模大、職工多,有關(guān)部門就認(rèn)為一旦責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)，將會(huì)造成部分從業(yè)人員的下崗或失業(yè),從而產(chǎn)生一些社會(huì)不安定因素。據(jù)此，當(dāng)?shù)毓蚕罊C(jī)構(gòu)便將中百商廈的停產(chǎn)停業(yè)作為“對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)生活有較大影響”的情況上報(bào)當(dāng)?shù)卣疀Q定。一來耽誤了防患時(shí)機(jī)，二來由于政府權(quán)衡角度的問題致使“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”成為一席空話。筆者認(rèn)為，《消防法》在行政處罰相關(guān)規(guī)定方面的修改應(yīng)該考慮如何使“對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大”這樣的標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性。筆者認(rèn)為，需報(bào)請當(dāng)?shù)厝嗣裾疀Q定的“重大責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”行政處罰的構(gòu)成要件應(yīng)該包括兩方面：第一，所謂“影響”的性質(zhì)。該處罰的作出將對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)生活產(chǎn)生影響。應(yīng)該明確這種影響僅僅是指經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活方面的影響,不包括政治或文化方面的影響。第二，所謂“影響”的程度。這種影響應(yīng)該是重大到足以妨礙相對(duì)區(qū)域內(nèi)的正常社會(huì)運(yùn)行，并且會(huì)造成處罰對(duì)象之外的利益主體的損失。比如責(zé)令供電企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)，除了該企業(yè)的經(jīng)營會(huì)受到影響外，還會(huì)造成用電單位或個(gè)人的重大損失，影響整個(gè)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)秩序的正常運(yùn)行，因此可以認(rèn)定是“重大”的，需報(bào)請人民政府決定。

目前有些地方的消防立法已在這方面進(jìn)行了有益的探索，廣東省、安徽省、四川省的消防條例或?qū)嵤┺k法都對(duì)此作了列舉性的規(guī)定。

?5消防行政理念的轉(zhuǎn)變

歸結(jié)起來，《消防法》在行政處罰規(guī)定方面的缺陷就在于其法律規(guī)定的模糊性。筆者認(rèn)為，法律標(biāo)準(zhǔn)的模糊化使法治的自由價(jià)值受到了損害，使其處于一種不確定的法律狀態(tài)中。行政的廣泛范圍、復(fù)雜多變的管理對(duì)象以及行政效率價(jià)值，不允許行政官員像司法官員那樣從法律解釋學(xué)的要求上來推敲這些模棱兩可的詞匯。法律標(biāo)準(zhǔn)模糊化導(dǎo)致自由裁量向“目的性”轉(zhuǎn)變，這無疑會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力過大，自由裁量失控。如何消除這種“模糊化”，使消防行政處罰處于一種確定的狀態(tài)中，正是本文的意旨所在。如何使行政權(quán)力得以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)行政效能化的需要，筆者認(rèn)為，行政理念上的轉(zhuǎn)變不亞于對(duì)法律進(jìn)行修改。在現(xiàn)代行政理念中，廉潔與高效是行政管理追求的最高目標(biāo)。但是，頻繁發(fā)生的重大安全事故讓我們不得不反思：除了廉潔和高效，在這個(gè)提倡以人為本的時(shí)代，我們的政府是不是應(yīng)該將安全視為現(xiàn)代行政理念乃至最高目標(biāo)的重要組成部分？試想一下，如果一個(gè)政府里面，對(duì)官員的要求不是簡單地向財(cái)政預(yù)算最大化負(fù)責(zé)，不是簡單地向一個(gè)城市的市容市貌建設(shè)負(fù)責(zé)，而最重要的是為公共安全負(fù)責(zé)，那么，一般的政府部門都會(huì)做出自己的選擇：對(duì)高危單位的消防常規(guī)檢查會(huì)更深入細(xì)致；對(duì)消防設(shè)施的投入會(huì)更到位；對(duì)消防隱患的消除會(huì)投入更大的人力與物力。